为积极探索宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径，维护好、发展好农民权益，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<深化农村宅基地制度改革试点方案>的通知》（厅字〔2020〕18号）精神，按照关于开展农村宅基地制度改革试点工作相关要求，结合兰陵县实际，制定本方案。

一、基本情况

（一）县域基本情况。兰陵县位于山东省南部，鲁苏交界，总面积1724平方公里，辖17个乡镇（街道）、1个经济开发区，1147个村集体经济组织，户籍人口145.9万人，基层党组织2214个，党员4.8万名。

（二）试点工作基础条件。1.重视程度高。兰陵县委、县政府坚持以改革求发展，成立了乡村振兴工作领导小组和五大振兴专班，探索实施了“四雁工程”等一系列新举措，在政策创新方面积累了大量经验。2.基础工作扎实。全县600个行政村居全部完成了产权制度改革和村庄规划编制；“房地一体”宅基地使用权确权登记颁证预计12月底前完成90%以上。第三次全国国土调查已通过国家和省级审核验收。3.农村宅基地管理机制健全。所有村全部成立股份经济合作社，并完成省农村集体产权制度改革管理系统录入。成立联合执法队伍，对宅基地违法行为进行立案查处。建立县乡两级农村产权流转交易平台，土地流转实现网上办理。

（三）试点工作必要性和可行性。兰陵县作为传统农业大县，农村人口众多，已具备开展试点诸多优势。1.村级党组织凝聚力强。依托“雁阵工程”，引导农村党支部领创办合作社424家，基层党组织威信高。2.金融政策改革助力发展。创新推出土地经营权证、大棚证抵押贷款政策，已投放贷款1800万元。3.创新开展闲置宅基地综合利用。已拆除闲置宅基地632亩，利用闲置宅基地1700余宗，发展苗木种植、小微经济、扶贫车间、集中养老点等。

二、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，以正确处理农民和土地的关系为主线，以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点，以完善农村宅基地制度体系为重点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，坚持宅基地属于本集体经济组织成员集体所有，明晰宅基地集体所有权，完善宅基地所有权行使机制；保障宅基地农户资格权和房屋财产权；在一定条件下适度放宽宅基地和农房使用权，努力盘活农村建设用地，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，为建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完善、流转有序、管理规范的农村宅基地制度提供实践经验。

（二）基本原则。

——把握方向，坚守底线。严格遵循中央关于推进农村宅基地制度改革的决策部署，努力破解理论和实践难题，不断完善和发展农村宅基地管理制度。围绕“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”这一中心任务，坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的改革底线，坚持试点先行，压茬推进，不断总结完善后再逐步推开。

——政府引导，集体主导。发挥政府组织引导作用，提供有效政策支持和制度保障，积极推进集体经济组织的主导作用，充分发挥村民自治的民主管理作用，激发群众内生动力，实现好、维护好、发展好农民权益，使改革成果惠及广大农民。

——循序渐进，统筹协调。积极实践，先试先行，在实践中不断完善。坚持把农村宅基地管理制度改革与加强农民建房管理、美丽乡村建设、农村产业发展、增加农民收入、壮大集体经济有机结合起来，提升改革的系统性和完整性，形成改革合力。注重兼顾各方利益诉求，维护农村集体经济组织和农民土地权益，审慎稳妥推进，确保社会稳定。

——因地制宜，服务乡村。按照乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，结合县域实际，深化统筹推进农村宅基地制度改革，服务于乡村振兴战略落实，完善试点工作的制度设计，严格把握政策界限，使改革成果惠及农业、农村、农民，促进现代农业发展、壮大农村集体实力、保障农民长远生计。

（三）工作目标。充分发挥政府引导、集体主导的作用，扩大村民自治效应，探索建立“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的农村宅基地管理制度。健全农民住房保障机制，建立农村宅基地管理体系，逐步实现从“一户一宅”向“户有所居”、从长期无偿向分类有偿、从单一居住功能向拥有诸多功能等转变。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，推进房地一体的农房抵押贷款试点，鼓励社会资本通过租赁、入股、合作等方式开发利用农村闲置宅基地和集体建设用地，壮大村集体经济，统筹推进农业现代化、新型城镇化和城乡一体化发展，打造生态宜居美丽乡村，促进乡村振兴。

三、试点内容

（一）探索宅基地使用权流转制度。鼓励“一户多宅” (通过正常审批、依法继承等符合法律和政策规定的方式形成)的农村居民依据法律法规或采用“四议两公开”形式，将多占宅基地使用权自愿转让给本村其他享有宅基地资格权的集体经济组织成员；鼓励闲置宅基地以出租的形式进行流转，增加群众收入；健全风险防范机制，防止流转制度混乱，特别是对“一户一宅”转让情况严格把关，避免出现群众因短视利益驱动转让宅基地，造成长期利益难以保障、增加社会负担的情况。

1.探索宅基地使用权流转方式。在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，坚持合理补偿、统筹推进原则，制定农村宅基地流转办法，规范流转、承租行为。探索通过转让、赠与、互换、出租、入股等方式流转宅基地使用权的具体途径。

2.研究制定流转管理政策。完善宅基地在本集体经济组织内部进行转让、互换、赠与的管理规定，尊重农民意愿，不得强制集中居住。探索以制定流转示范合同等方式，规范流转行为，保障流转各方的合法权益。探索开展宅基地流转纠纷调解和仲裁工作。

（二）探索宅基地使用权抵押制度。以宅基地管理和金融管理等部门为主导，制定较为完善的抵押贷款程序，对有发展意愿的农村居民，可用宅基地使用权作为抵押进行贷款。探索推行“农担贷”参与制度。设立“风险评估机制”，对抵押贷款程序严格监管，确保贷款有效利用。

1.开展抵押贷款业务。人民银行兰陵县支行指导推动辖区内金融机构稳慎开展宅基地使用权抵押贷款业务，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等。结合宅基地使用权的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，进一步简化贷款管理流程。

2.探索抵押物处置机制。探索“三权分置”条件下，宅基地使用权作为抵押物的价值评估办法，保障抵押权人合法权益。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户基本居住权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。

3.健全风险保障机制。采取利息补贴、设立风险补偿基金等方式，建立宅基地使用权抵押融资风险缓释和补偿机制。探索推进农民住房保险工作，扩大保险覆盖范围。

（三）探索宅基地自愿有偿退出制度。鼓励因学因工因商且在城市中有固定居住场所的农村居民，自愿有偿退出宅基地使用权。老年人去世后，其子女自愿有偿放弃房屋所有权继承的，该宅基地使用权由村集体收回。有偿收回的宅基地，由村集体按照“四议两公开”方式，合理分配给有宅基地资格权的村集体经济组织成员。

1.探索制定继承农房的宅基地使用权管理办法。在充分征求农村集体经济组织和成员意见的基础上，结合“房地一体”的宅基地使用权确权登记颁证，研究出台继承农房的宅基地使用权管理办法，明确具备法定继承人资格的本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员，合法继承农房后宅基地使用权的管理规则和要求。对非本集体经济组织成员通过继承农房等合法方式占用的宅基地，探索由农村集体经济组织主导开展有偿使用。

2.深化闲置宅基地综合利用工作。对闲置、废弃的宅基地，按照村集体主导、群众自愿、退出补偿的原则，结合当前开展的闲置宅基地综合利用工作，建立农村宅基地有偿退出机制，按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求，进行土地综合整治，统筹盘活，合理利用。暂不能利用的宅基地，由本集体经济组织进行收储。对新建农房的，结合村庄规划，规范农房建设标准，加强村庄风貌管控，由住建等有关部门进行农房建筑设计，为农户免费提供三层及以下、适合村情的农房建筑图纸。

（四）健全宅基地收益分配机制。在兰陵县全县范围内制定宅基地收益分配指导性意见，对有偿使用和村集体集中开发等方式获得的宅基地增值收益进行合理化分配，确保主要收益归农民获得，农村集体经济组织获得的增值收益部分纳入集体资产统一管理，接受审计监督和政府监管。

1.结合村情因村施策。对收益较多的村，实行专账管理，集体经济组织成员按股分红；对收益较少的村，依照“四议两公开”方式，存留集体使用。

2.紧密结合乡村振兴战略实施。积极探索将宅基地增值收益用于村庄公益性基础设施建设，或发展符合村庄实际的产业项目等，与乡村产业振兴、生态振兴、文化振兴等有机融合，助力集体农户“双增收”。

（五）探索宅基地农户资格权保障机制

1.开展宅基地农户资格权人认定和登记工作。结合农村实际，统筹考虑农村集体经济组织成员身份、土地承包、居住情况、履行义务等因素，在做好农村集体经济组织成员身份确认工作的基础上，按照“一户一宅、限定面积”的原则，细化以农户为单位分配取得宅基地的具体条件和实施办法。

2.赋予农村集体经济组织成员长期而有保障的宅基地权利。研究农村宅基地农户资格权认定操作细则，保障农村宅基地资源公开公平合理分配。指导农村集体经济组织开展宅基地农户资格权认定和登记工作，建立登记台账。

3.探索宅基地农户资格权多种实现形式。在严守“三条底线”和“一户一宅”的前提下，探索通过分配宅基地之外的其他方式实现宅基地农户资格权的可行性。探索一定条件下宅基地农户资格权的保留和重获机制。

4.完善“一户一宅”合理分配机制。结合农村实际，在做好农村集体经济组织成员身份确认工作的基础上，按照“一户一宅、限定面积”的原则，研究制定以集体经济组织成员为主体的宅基地农户资格权认定程序，保障农村宅基地资源公平合理分配。

（六）健全宅基地监管机制

1.加强多部门联合监管制度。兰陵县农业农村局、自然资源和规划局、综合行政执法局、住房和城乡建设局联合开展乡镇（街道）宅基地审批、监管情况检查，对存在违反规定分配、审批宅基地和违规建设宅基地行为的，依法依规进行处理。

2.建立宅基地信息管理系统。搭建县乡联动、数据共享的宅基地信息化管理平台，建立“一个窗口对外受理、多部门内部联动运行办理”的工作机制，对县域范围内村庄规划、宅基地用地计划、村民建房全程监管。

3.建立健全基层宅基地管理机构。推动建立县级主导、乡级主责、村级主体的农村宅基地管理体制，配足县、乡镇（街道）两级宅基地管理编制和人员，成立县级和乡镇（街道）宅基地管理办公室。明确农业农村、自然资源和规划等部门宅基地管理职责，落实乡镇（街道）政府（办事处）属地管理责任，建立村级宅基地管理员队伍。

（七）完善宅基地审批制度

1.建立宅基地联办机制。加强对宅基地审批和建房规划许可工作的指导，推动乡镇（街道）政府（办事处）统筹相关审批职能，建立“一窗受理、联审联办”的农村宅基地审批制度。明确审批中乡镇农业农村、自然资源和规划、住建等机构职责，统一由乡镇（街道）政府（办事处）实施，进一步简化宅基地审批程序，方便群众办理业务。

2.改革审批方式。根据《中华人民共和国土地管理法》《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）等文件要求，按照村级初审、乡级审批、县级监管的原则，进一步落实乡镇（街道）政府（办事处）审批职责，规范农村村民住宅用地审批和乡村建设规划许可管理，研究制定具体实施办法和办事指南。指导乡镇（街道）政府（办事处）建立审批台账，及时将相关审批情况报送县级农业农村、自然资源和规划部门备案。

四、实施步骤

（一）准备部署阶段（2021年3月底已完成）

1.方案编制阶段。在深入调研基础上，制定《兰陵县农村宅基地制度改革试点实施方案》，方案中明确试点的目标任务、内容、重点工作、保障措施、时间节点等，确保方案可操作、能落地。实施方案经兰陵县委、县政府把关后逐级报市级、省级、农业农村部审核。

2.成立工作机构。根据中央农办、农业农村部相关文件精神，建立党委领导下的试点工作领导小组，兰陵县委、县政府主要负责同志任组长，研究部署工作、协调重大问题。成立试点工作专班，统筹农办、发展改革、公安、财政、民政、司法、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、农业农村、人民银行、银保监等部门力量，立足各自职能，明确任务分工，加强协调配合，协同推进试点。制定相关工作规则，细化调度、信息、督查、考核等各项工作制度。

3.动员部署阶段。组织召开宅基地制度改革试点工作动员会议，对试点工作进行部署，明确目标任务、工作要求、职责分工等，统一全县上下思想认识，确保整体工作顺利推进。

4.广泛宣传发动。通过召开动员会、宣讲会等方式，统一干部思想认识，争取农民认同支持。充分利用报纸、广播电视、网络、短信、微信等手段，让基层干部群众全面了解改革的目的和政策要求，把握正确舆论导向，稳妥开展试点宣传，营造良好的改革氛围。

（二）组织实施阶段（2022年9月中旬前完成）

1.选择试点单位（2021年4月底已完成）。根据宅基地制度改革工作任务，按照村级组织班子团结、规划基础好、群众积极性高的原则，选择7个镇街的21个农村集体经济组织进行试点，试点村集体经济组织严格遵循“四议两公开”的程序，对试点内容中群众关心关注的事项及时公开。

2.建立工作规程（2021年5月底已完成）。通过对试点村庄的调研，制定农村宅基地基础信息调查工作方案，采取实地走访、座谈、调查问卷等方式深入了解方案的社会稳定风险以及基层干部群众对此次改革的意见建议，制定出台兰陵县农村宅基地申请审批等工作规程。

3.开展业务培训（2021年9月底前完成）。通过视频会议、以学代训等方式对县乡村工作人员进行村庄规划、基础调查、数据统计、数据整理、数据分析和数据使用等技术培训，全面提高业务能力和工作水平。

4.摸清农村宅基地底数（2021年12月底前完成）。对农村宅基地，以宗为单位开展摸排,并认定宅基地是否符合“一户一宅”政策或“分户条件”；摸清房屋类型、建设和使用情况、土地违法和处罚情况等；最终形成农村宅基地数据台账。底数摸清后，做好底数管控，严格按照“四议两公开”程序在村内进行公示，确保登记结果真实、准确。

5.做好宅基地使用权确权登记工作（2021年12月底前完成）。按照《山东省自然资源厅办公室转发<自然资源确权登记局关于进一步做好农村不动产确权登记工作的通知>的通知》（鲁自然资办字〔2019〕56号）文件精神，按照不动产登记统一要求，全面完成宅基地基础信息调查，加快颁发统一的不动产权属证书。对于新增宅基地登记发证，由农户持《农村宅基地批准书》《乡村建设规划许可证》《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》到乡镇（街道）自然资源和规划所申请办理不动产首次登记，乡镇(街道)自然资源和规划所通过网络上报县不动产登记中心审核登薄，不动产登记中心审核登薄完成后，再通过网络转至当地乡镇(街道)自然资源和规划所，由乡镇(街道)自然资源和规划所缮证、发证，实现农户受理、领证一窗办理。

6.科学编制村庄规划(2022年8月底前完成)。合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围。统筹考虑建筑布局、基础设施布局和环境综合整治，规范农房建设标准，加强村庄风貌管控，规范建筑层高和容积率指标，明确村庄各类新建、改建、扩建项目的用地位置、规模、高度和范围线。优化村域国土空间保护利用格局，盘活利用村庄闲散用地，合理安排农村居民点建筑布局，提升土地资源节约集约利用水平。村庄规划编制体现村民主体地位，充分征求群众意见，保障村民的知情权、参与权和监督权，便于村民接受和执行。

7.完善制度成果（2022年9月中旬前完成）。总结试点工作经验和存在的问题，巩固和完善前一阶段的试点成果，初步形成兰陵县农村宅基地审批实施方案、宅基地资格权认定登记办法等管理办法，完成使用权流转登记归档等工作。

（三）总结评估阶段（2022年9月底前完成）

2022年9月底前，全面系统总结宅基地制度改革的经验做法，形成全面系统的总结报告，上报省委、省政府。同时，根据上级具体要求，及时做好验收评估准备，确保圆满完成工作任务。

五、保障措施

（一）成立领导小组。成立兰陵县农村宅基地制度改革试点县创建工作领导小组，由县委书记、县长任组长，县直有关部门主要负责人为成员，全面负责全县试点工作。领导小组设工作专班，由县委改革办、县委农办、县农业农村局、县自然资源和规划局、县住房和城乡建设局、县民政局、县城乡规划编制研究中心、人民银行兰陵县支行等部门组成，具体负责试点工作的政策创新、督导指导、宣传报道等。

（二）明确试点步骤。按照“先期试点、面上铺开”两个基本步骤开展试点工作。向各乡镇（街道）征求意见后，确定先期试点的乡镇（街道）和试点内容；待先期试点工作基本完成后，再在全县面上铺开。

（三）广泛发动群众。为统一干群思想认识，切实明确政策好处，赢得干部群众的广泛支持，调动社会各界参与改革试点的积极性，通过召开会议、电视、广播等方式，广泛宣传宅基地制度改革试点的目的意义、政策措施，做到家喻户晓。

（四）强化财力保障。农村宅基地制度改革试点工作所需的相关经费由县财政专项列支，确保试点工作高质量、高效率开展，保证试点成效。

（五）强化风险管控。做好线上线下舆情监管，采取各种措施和方法，防范或减少风险事件的发生，提高控制和化解风险事件的能力，切实做到试点工作风险可控。

（六）化解历史难题。严格按照上级规定，妥善处理农村宅基地历史遗留问题。村级充分发挥自治职能，在依法依规的前提下，严格执行“四议两公开”程序，充分发挥村民监督委员会作用，夯实村级组织建设，提高村级管理宅基地的能力。